| 中国电子政务的功能定位与政府治理创新 |
| 作者: 来源于: 2004-7-6 12:07:35 |
| 中国政府治理模式的创新以及由此引发的政府管理功能整体定位所发生的变化，对中国社会经济的进步所产生的影响是极为深刻的。 党的十六大政治报告中在谈到深化行政管理体制改革时明确指出：“进一步转变政府职能，改进管理方式，推行电子政务，提高行政效率，降低行政管理成本，形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制。” 在新的行政管理体制改革中，推行电子政务是第一次被作为改革目标的重要组成部分提出来的，这足以说明发展电子政务的重要所在。那么，我国要构建的电子政务其整体的功能定位应该是什么呢?本文想从政府治理创新的角度，对此进行一些讨论。 从“管制型政府”向“管理服务型政府”转变，是中国政府治理的重大创新 在分析中国电子政务的功能定位时，我们应对中国政府管理本身的功能定位及其转变的历史轨迹，有一个清醒的认识。 现在人们在谈论中国所发生的巨大变化时，目光往往落在中国20多年来经济的高速增长以及由此引发的社会经济全面进步的问题上来。而对于20多年来中国行政管理体制改革所引发的政府治理创新以及这种创新对于社会经济进步所产生的深刻影响，则没有给予应有的关注。 当我们冷静分析就不难发现，中国政府治理模式的创新以及由此引发的政府管理功能整体定位所发生的变化，对中国社会经济的进步所产生的影响是极为深刻的。而政府治理创新的成果，集中地体现在：经过20多年的改革，中国政府治理模式，已成功的实现了由“管制型政府”向“管理服务型政府”的转变。我们作出这样的判断，是因为从世界范围来看，迄今为止，还没有一个国家能够成功的从计划经济体制顺利地转向市场经济体制；与此相联系，在政府治理层面，也没有一个国家的政府在保持经济快速增长的前提下，平稳地实现其功能整体定位的转变。 而这两个带有根本性的问题，在中国则变成了现实：一方面，中国通过20多年的市场化改革，成功地实现了由传统的计划经济体制向市场经济体制转变，开创了人类历史上一条新的经济转型道路；另一方面，中国的政府治理也成功地实现了由“管制型政府”向“管理服务型政府”的转变，这在一定意义上无疑是一个历史性的创举。 如果简要地回顾一下20多年来，中国经济体制改革与政府管理体制改革复杂的互动关系，就会对这一结论有更深入的了解。 我们知道，从1978年以来，中国展开了一系列重大改革，但所有这些改革，实际上大体是围绕经济体制改革这个轴心展开的。也就是说，以经济建设为中心的整体思路，决定中国改革进程必须围绕有效促进社会经济的发展、建立与世界接轨的经济体制这个轴心来展开；其他改革，虽然也很重要，但实际上都必须服从或服务于这个主轴。 而在除了经济体制改革以外的其他各种改革中，作为政治体制改革的重要组成部分，行政管理体制的改革，又首当其冲地成为了重点。这就使中国的整个改革出现了这样的现象：经济体制改革与行政管理体制改革，始终是交织在一起的。 一方面，中国每次行政体制改革的任务，几乎都是由经济体制改革深入后提出来的；另一方面，每一次行政体制改革的推进，又为经济体制改革的进一步深入开辟了道路，扫清了障碍。同时，经济体制改革与行政体制改革的交替进行，共同促进“经济体制转型”与“政府治理模式转型”双重目标的实现。 如果深入研究就会发现，中国政府治理方式整体功能定位的转型，是一个充满曲折和阵痛的过程。早在1982年，当改革开放以来所进行的第一次行政管理体制改革被提上议事日程时，对政府治理转型的理解，几乎还处于完全不自觉的状态。因为当时中国面临的主要问题，是日益强化的行政体制管理模式与市场化改革所发生的矛盾和冲突，机构林立，人浮于事，效率低下，严重制约了经济体制改革的深入。 因此，改变这种状况，几乎就成为这次改革的主要目标。至于政府管理体制改革与经济体制改革之间的内在联系，也不可能有深刻的认识。这在一定程度上决定了这次改革整体上只能是一种数量增减型的改革。 但到了1988年所进行的行政管理体制改革，情况则发生了重要变化。这不仅在于中国当时对于经济改革目标的认同发生了重要变化，明确提出要建立有计划的社会主义商品经济，这与1982年的“计划经济为主，市场调节为辅”的价值认同发生了重大变化，更重要的是，按照新的经济目标的要求，中国在行政体制改革中，第一次提出要“转变政府职能”的任务，并将之作为行政管理体制改革的重要目标。 这无疑是政府治理模式转型中的一次重大飞跃，并对以后的政府改革产生了深刻影响。至于1993年以后的改革，则是在中国的经济体制改革目标，最终选择了市场经济体制的状况下进行的，可以说，后来所进行的历次政府的改革，几乎无一例外地都是围绕如何适应市场经济体制的建立，构建新的政府治理模式这个主题展开的。 由此我们不难看出，在中国经济体制转型的过程中，经济体制改革与以经济建设为中心，不仅始终构成了中国整个改革开放的主线，其他各项改革都是围绕这个中心展开和发展的。而且政府治理模式的转变，由不自觉到自觉，从围绕解决经济体制改革遇到的问题，排除经济体制改革前进中的障碍，到政府治理模式的创新，直至政府治理模式的转型，始终呈现出一种互为因果、相互促进的关系。而中国改革开放自始至终所坚持的“渐进式”的改革策略，则是能够平稳实现“双重转型目标”以及政府治理模式创新的重要条件。 中国政府治理的整体功能为什么要确立为“管理服务型”? 值得关注的是，近来理论界或政府实际工作部门在探讨中国政府管理的目标模式时，对政府治理的整体功能定位，提出许多新的看法。有的认为，对处于社会转型、体制转轨中的中国政府而言，其政府治理的整体功能定位，应该从适应计划经济体制的“管制型政府”向适应市场经济体制的“管理型政府”转变；有的认为应该由“管制、管理型政府”向“服务型政府转变”。 还有的提出，中国当前应该把建立“服务型政府”，作为行政管理体制改革的首要目标。这些观点，应当说都有一定的合理之处，在一定意义上也反映出当今世界行政改革的基本走向。 但实际上，我们在分析中国政府治理的整体功能定位时，就会发现，仅仅用国外、特别是西方国家政府管理改革的一些经验或做法，还不能有效解决中国的问题。 因为中国政府管理所面临的市场环境以及政府在整个社会经济生活中所处的地位，决定中国必须依照本国的国情，作出结合实际的选择。基于上述考虑，我们认为，现阶段中国政府治理的整体功能定位应该是把建立“管理服务型政府”，作为首要选择。其理由是： 第一，现阶段的中国政府，无论是对内即政府自身，还是对外即面向社会，都必须承担起繁重的管理职能，至少目前还不到淡化管理的阶段。 从对内来说，中国政府管理长期处于一种法制不健全的状态，公共权力的行使也有许多不规范的问题，如何加强对政府内部的有效管理，规范公共权力的行使，制约权力的滥用，已成为一个亟待解决的重要问题。 试想，一个政府如果自身行使公共权力的行为难以受到有效的监督、制约和规范，实际上是不可能为社会、企业、公众提供高质量的公共服务的。因此，加强对政府自身的管理，建立一种如党的十六大提出的“行为规范、运转协调、公正透明，廉洁高效”的政府，就成为一个十分紧迫的任务，而要建立这样的政府，离开政府自身的有效管理是不可能的 从对外来看，中国的市场经济实际上是一种“先天不足”的市场经济。说它先天不足，是因为这种靠国家、政府的力量强行改变经济运行方向所确立起来的市场经济体制，缺少正常市场经济形态所必须经历的自然历史积累过程，而中国由于少了这个过程，必将给政府的有效管理带来一系列正常情况下难以想象的问题。 这些年来，中国在市场化改革中所暴露出来的诸如市场秩序、社会秩序混乱，走私、偷税漏税猖獗以及假冒伪劣产品泛滥等方面的问题，都充分的说明这一点。因此，如何有效地维护市场和社会秩序，营造一个公平、竞争的市场环境，规范各类参与市场竞争主体的行为，就理所当然地成为政府治理中一个不容忽视的问题。 第二，把政府治理模式定位于“管理服务型”，决不意味轻视政府公共服务的重要性，而是要不断扩大公共服务的范围，最大限度地提高公共服务的质量。 对一个现代政府而言，承担公共服务的职责，追求公共服务的高质量，增强社会、公众对政府提供公共服务的满意度，无疑是其追求的最主要目标，也是政府存在的核心价值所在。 这一点从国外20多年的政府改革实践，已经得到了普遍的认同，也成为多数国家政府追求的改革目标，中国政府以为人民服务为宗旨，不断提高为公众、企业以及社会提供公共服务的质量，满足广大人民群众的要求，注重民意，为老百姓服务，更应该是我们各级政府义不容辞的首要职责。从发展的角度来看，政府能够更好地履行这样的职责，就更具有竞争力，并能有效地促进经济社会的发展与进步。 当然，中国政府追求高质量的公共服务目标，与政府履行其必要的管理职能或职责，并不是互相矛盾的，而是互为补充的。如果我们的政府对社会经济生活不能进行有效的管理，或者自身管理就存在很多问题，政府实际上也不可能对企业、公众提供良好的服务。 从这个意义上说，搞好管理，特别是政府自身的管理，是政府提供有效服务的基础。由此，我们可以看出，把服务寓于管理之中，或者通过高质量的公共服务，进一步规范对社会的有效管理，应该是现阶段中国政府治理的目标模式，也是中国行政管理体制改革不断坚持的方向。 |
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